Sentencia A. 751/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-751/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 751 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-4402

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo Oral de Ibagué y el Juzgado 4º Civil del Circuito de esa misma ciudad.

 

Magistrada sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger

 

 

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 11 de enero de 2023, el señor Wilson Leal Echeverry presentó una acción de cumplimiento en contra de la Alcaldía Municipal de Ibagué, ante los jueces administrativos de esa misma ciudad. Pretende que se declare que “el MUNICIPIO DE IBAGUÉ incumplió el artículo 360 del Decreto No. 1000-0823 de 2014”[1]. Además, solicita que, “como consecuencia de lo anterior, se ORDENE al MUNICIPIO DE IBAGUÉ que adelante todas las gestiones tendientes a cumplir efectivamente”[2] esa norma. Según el demandante, esa norma le impone a la administración municipal la obligación de iniciar “los trabajos de caracterización de las vías rurales o del tercer orden, al inicio de la vigencia del segundo corto plazo (…) Igualmente se deberá tener conclusiones y recomendaciones técnicas”[3].

 

2.                 El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 7º Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué (en adelante, “el Juzgado Administrativo”), que la admitió mediante un auto del 18 de enero de 2023[4]. Ordenó correr traslado de ese auto a las partes y al agente del Ministerio Público. La Alcaldía Municipal de Ibagué contestó la demanda el 07 de febrero de 2023[5]. Entre otras cosas, propuso la excepción previa de “falta de jurisdicción y competencia”[6]. Fundamentó esta excepción en que la Sala Plena de la Corte Constitucional había dictado el Auto 951 de 2021 en el que fijó una regla de decisión para estos casos; en virtud de la cual la jurisdicción competente para conocer estas controversias era la ordinaria civil.

 

3.                 El 21 de abril de 2023, el Juzgado Administrativo dictó otro auto mediante el cual declaró su falta de jurisdicción para conocer de este proceso[7]. Consideró que el Auto 951 de 2021 sí resultaba aplicable a este caso, como lo había sugerido el municipio de Ibagué. El Juzgado Administrativo explicó que existía una norma especial que le asignaba a la Jurisdicción ordinaria civil (o “JOC”) el conocimiento de las acciones populares relacionadas con el uso del suelo. Se trata del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, que –según el Juez Administrativo– establece que “de las acciones de cumplimiento relacionadas con el ordenamiento territorial conocerán los Jueces Civiles del Circuito”[8]. Así, ya que este trámite estaba “relacionado con el uso del suelo del plan de ordenamiento territorial, [era] claro que deb[ía] ser la jurisdicción ordinaria civil la llamada a conocer del mismo”[9]. Ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito de Ibagué[10].

 

4.                 El Juzgado 4º Civil del Circuito de Ibagué (o “el Juzgado Civil”) recibió el expediente. Este declaró su falta de jurisdicción el 14 de junio de 2023 y planteó un conflicto negativo de competencia con la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (o “JCA”). Consideró que la Ley 1437 de 2011 acogió un criterio subjetivo a efectos de definir si la jurisdicción contencioso-administrativa estaba llamada a dirimir una controversia determinada. Indicó que en virtud de la calidad del demandado, los jueces administrativos son los llamados a conocer de las acciones populares “ejercidas para que una entidad pública de carácter nacional, departamental, distrital, municipal (…) cumplan determinada ley o acto administrativo”[11]. Adicionalmente, sostuvo que la Ley 388 de 1997 había sido derogada tácitamente por la Ley 393 de ese mismo año, pues esta última le “asignó competencia para conocer de las acciones de cumplimiento a los jueces administrativos, en primera instancia, y a los tribunales administrativos, en segunda instancia”[12].

 

5.                 Así, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional, para que esta dirimiera el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones[13]. El asunto fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 06 de julio de 2023; repartido a la magistrada sustanciadora el 24 de octubre de 2023; y entregado a su despacho el 25 de octubre siguiente.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[14].

 

Presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo^[15]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial^[16], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

8.                 Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como se explica a continuación:

 

-         El presupuesto subjetivo está acreditado. Esto se debe a que el Juzgado 7º Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué y el Juzgado 4º Civil del Circuito de Ibagué pertenecen a distintas jurisdicciones. El primero hace parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo^[17]; mientras que el segundo integra la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria^[18].

 

-         El presupuesto objetivo también está acreditado. La controversia que originó el conflicto interjurisdiccional no es de naturaleza política ni administrativa, sino jurisdiccional. La demanda que Wilson Leal presentó en ejercicio de la acción de cumplimiento es un trámite de naturaleza jurisdiccional que, además, no ha sido resuelto todavía.

 

-         El presupuesto normativo está acreditado. Como se explicó en los antecedentes de esta providencia, el Juzgado administrativo manifestó, expresamente, las razones de índole legal y jurisprudencial que, en su criterio, le impiden asumir el conocimiento de este proceso (cfr., antecedente 3); y el Juzgado civil hizo lo propio cuando expuso razones de índole legal (cfr. antecedente 4).

 

9.                 Ya que se acreditan los presupuestos que configuran un conflicto de competencia entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirlo. De esto se ocupa a continuación.

 

Competencia de la JCA para conocer de las demandas presentadas en ejercicio de la acción de cumplimiento relacionadas con el uso del suelo. Reiteración Auto 951 de 2021.

 

10.             Mediante el Auto 951 de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional fijó una regla de decisión que debe aplicarse al resolver conflictos interjurisdiccionales sobre el conocimiento de demandas presentadas en ejercicio de la acción de cumplimiento. Según esta regla, “la jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad”[19]. En esa oportunidad la Sala hizo un análisis sobre la vigencia de la Ley 388 de 1997 y sobre la supuesta derogatoria de esta por la expedición de las leyes 393 de 1997 y 1437 de 2011.

 

11.             La Sala explicó que la Ley 388 de 1997 no había sido derogada expresamente ni por la Ley 393 de 1997, ni por la Ley 1437 de 2011. Señaló que tampoco había sido derogada tácitamente, porque estas últimas regulan el trámite de la acción de cumplimiento “sin especificar las materias”[20]; y la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de acciones de cumplimiento en general[21]. La Sala reiteró que “para superar el conflicto normativo puede acudirse a los criterios de jerarquía, cronología y especialidad”[22]. Así, en tratándose de demandas de cumplimiento que versan sobre el uso del suelo; y, en virtud “del principio de especialidad, debe prevalecer lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, toda vez que, a diferencia de las demás leyes antes mencionadas, regula la acción de cumplimiento frente a un contenido concreto. Las demás leyes regulan el procedimiento general (…) pero no remiten a materias específicas”[23].

 

12.             Así las cosas, debe atenderse a lo que manda el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, que sigue vigente. Según esa norma, “toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989” o en la Ley 388 de 1997. Debe dirigir la demanda “contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo”; y la “presentará (…) ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales (…) la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo”.

 

III.           CASO CONCRETO

 

13.             La jurisdicción competente para conocer de la demanda que Wilson Leal Echeverry presentó en contra del municipio de Ibagué en ejercicio de la acción de cumplimiento es la jurisdicción ordinaria. Esto se debe a que –aunque esa demanda tenga el propósito de que el municipio cumpla una obligación que tiene en virtud de un acto administrativo– existe una ley especial que le atribuye a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de los asuntos “relacionado[s] con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y [la Ley 388 de 1997]”[24]. El objeto de la pretensión del señor Leal Echeverry consiste en que se le ordene al municipio de Ibagué adelantar “todas las gestiones tendientes a cumplir efectivamente con el artículo 360 del Decreto No. 1000-0823 de 2014”[25]. Ese artículo mencionaría la obligación que tendría el municipio de caracterizar las vías rurales o del tercer orden y de señalar, entre otras cosas, las dimensiones de las vías, así como las obras de infraestructura que las conforman.

 

14.             Esto significa que el demandante pretende que se le ordene al municipio demandado cumplir una obligación contenida en “normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”. Según el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, estas normas integran el plan de ordenamiento territorial del municipio de Ibagué, precisamente, porque regularían esas materias. Entonces, “la jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo”.

 

15.             Por esa razón, la Sala dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones en ese sentido; y remitirá el expediente CJU-4402 al Juzgado 4º Civil del Circuito de Ibagué, para que continúe con lo de su cargo.

 

16.             Regla de decisión: “La jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad”^[26].

 

IV.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. -  DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo y la Jurisdicción Ordinaria, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de la demanda de cumplimiento que formuló Wilson Leal Echeverry en contra del Municipio de Ibagué.

 

Segundo. – REMITIR el expediente CJU-4402 al Juzgado 4º Civil del Circuito de Ibagué para lo de su competencia; y para que –en la etapa procesal que corresponda– notifique esta decisión a las partes interesadas. Asimismo, SE LE SOLICITA que comunique esta decisión al Juzgado 7º Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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